FICHE D'EXPERIENCE - Commune de Montreuil Montreuil - 91 146 habitants. - 1 960 agents municipaux. - La Ville est divisée en 11 quartiers et 5 secteurs regroupant chacun deux ou trois quartiers. - Plusieurs services municipaux sont présents dans chaque secteur, ainsi que des Pôles d’information multi-services dans trois d’entre eux. - Dans chaque quartier se trouve un Conseil de Quartier. Genèse du projet Historique La réflexion sur la territorialisation de la Ville de Montreuil a commencé en 1994 avec la mise en place d’un premier élu de quartier. Ce dispositif a ensuite été étendu à trois quartiers avec un pilotage assuré par un binôme élu-coordinateur DSU. Le nouveau mandat, en 1995, a vu naître un découpage de la ville en 11 quartiers -avec un maire-adjoint dans chaque quartier. Dans le même temps est apparue la volonté de réorganiser et de moderniser l’administration dans son ensemble, à travers un certain nombre de chantiers : organigramme, démarche qualité, formation, écoute du personnel, et territorialisation. Ce dernier projet a été lancé de façon effective fin 1996, avec le recrutement d’un chef de projet rattaché au Secrétaire Général. D'octobre 1996 à septembre 1997, les principes du projet ont été définis, puis validés lors du séminaire des cadres. En octobre 1997, le Pôle d'Information Multi-Service (PIMS) a été ouvert. D'octobre 97 à mars 98 se sont réunis les groupes de travail "territorialisation technique", et le premier Responsable Technique de Secteur a été mis en place. En janvier 1998, le groupe de travail "services d’animation" a été lancé. Fin 1998, le Responsable de Secteur pour l'Animation Bas Montreuil a été mis en place. Les Responsable Technique de Secteur ont été généralisés début 1999, et les Responsables de Secteur pour l'Animation généralisés en septembre 1999. La conduite de ce projet s’est faite dans le cadre d’une démarche participative, avec une cinquantaine de réunion de groupes de travail qui ont défini concrétement l’organisation territoriale à partir des principes qui avaient été posées par la Municipalité et la Direction Générale. Ces groupes de travail étaient composées des différents niveaux hiérarchiques et de représentants des différents services. Par ailleurs, en deux ans, une dizaine de réunions de tout le personnel concerné ont eu lieu. Quant au Comité Technique Paritaire, il a été consulté à chaque étape. Aujourd'hui, il existe un groupe de suivi du projet, qui se réunit tous les 15 jours. La population a également été associée à tout le processus de mise en place du dispositif : chaque étape du projet a été soumise aux Conseils de Quartier, notamment pour ce qui concernait l’analyse des demandes et des besoins de la population. Sur l'un des chantiers de la territorialisation, la plate-forme de service public, l’ensemble des foyers du quartier concerné ont été consultés de manière précise, via appel téléphonique par automate, ce qui a donné de très bons résultats. Objectifs Le dispositif de territorialisation mis en oeuvre par la Ville de Montreuil répond à deux grands types d'objectifs : Un objectif interne, celui de réorganiser en profondeur les services municipaux. Dès l'origine en effet, la territorialisation a été conçue non pour répondre à un problème précis, mais comme une nouvelle organisation de droit commun sur l'ensemble des champs d'action de la collectivité. On a donc cherché à améliorer la transversalité, à responsabiliser les agents, à améliorer la réactivité des services. Un objectif externe, celui de mieux répondre aux attentes de la population, d'une part en lui offrant une meilleure efficacité de la résolution des problèmes quotidiens par l'identification d'interlocuteurs capables d'y répondre et assurant une coordination des services à l'échelle d'un quartier, d'autre part en renouvelant les méthodes traditionnelles de concertation de la population, par la mise en place d'élus et de Conseils de Quartier. Le dispositif aujourd'hui Découpage de la Commune Le territoire de la Commune de Montreuil est aujourd'hui divisé en 11 quartiers. 5 "Secteurs", ou "Territoires" regroupent par ailleurs chacun deux -trois dans un cas- des 11 quartiers. Le découpage en quartiers correspond, à quelques exception près, au vécu de la population quant à l’identité de quartier. Quant au découpage en 5 Secteurs, il a fait l’objet d’une réflexion en terme de cohérence territoriale, d’économies d’échelle pour la déconcentration des services, et a surtout respecté le principe de base du respect du découpages des 11 quartiers. Chaque quartier comprend en moyenne 9000 habitants, et chaque Secteur 20 000 -mais le plus grand des Secteur regroupe deux fois plus de population que le plus petit. Tout le territoire communal est concerné par ce maillage, en vertu du principe selon lequel la territorialisation est l’affaire de tous et n’est donc pas limitée à certains territoires spécifiques. Réorganisation du système politique municipal Le dispositif administratif a suivi et répondu à la mise en place du dispositif politique, et non l'inverse : les onze élus de quartiers ont en effet été mis en place en 1995, c'est-à-dire avant le début de la territorialisation des services. Le principe retenu est celui de la "double casquette" : tous les élus de quartiers ont aussi une délégation thématique et pour la majorité d’entre eux sont des adjoints. Par ailleurs, les trois-quart des membres du bureau municipal sont aussi élus de quartier. Cette "double casquette" permet une meilleure articulation entre les logiques thématiques et territoriales puisque la plupart des élus peuvent, selon les dossiers, être dans des positions différentes. Les élus de quartiers ont un réel pouvoir d’orientation, de pilotage politique des projets de leur quartier et pas seulement d’écoute ou de représentation de la municipalité. La municipalité a posé le principe d’une concertation préalable entre élus de quartier et élus thématiques ainsi que, le cas échéant, d’une primauté du territorial sur le thématique, le bureau municipal étant le lieu d’arbitrage final où des points réguliers sont faits sur les quartiers. Réorganisation du système administratif municipal La territorialisation a été menée en parallèle avec une réforme de l’organigramme, qui s'est notamment traduite par la mise en place de 5 Directeurs de Territoire. Ils sont membres à part entière de l’équipe de Direction - Directeur des bâtiments, DRH, Directeur de l’éducation, etc.-, mais ont aussi une casquette territoriale et encadrent à ce titre le Responsable Technique de Secteur et le Responsable de Secteur pour l'Animation. Ils ont aussi une responsabilité globale sur leur Secteur. Un Directeur Général adjoint suit la territorialisation et les quartiers. Un chef de projet a été désigné pour conduire et suivre le projet de territorialisation depuis fin 96. En revanche, il n’existe pas de service spécifique chargé de gérer la proximité ou la territorialisation. Cette fonction est de fait répartie dans l’ensemble des services et des directions afin que la territorialisation soit bien perçue comme l’affaire de tous et non l’affaire d’un service spécialisé relayé par quelques équipes de terrain. Dans les faits, la coordination se fait, de manière collégiale, lors des groupes de suivi de la territorialisation sous la conduite du DGA et des directeurs de territoires et lors des réunions du Comité de Direction. Quant à la prise en compte de la logique de déconcentration par l'ensemble des services, elle a fait l’objet d’un examen précis lors des groupes de travail avec comme critère principal la valeur ajoutée. Dans tous les cas où la déconcentration d’une activité risquait d’entraîner moins d’efficacité, elle a été évitée. Dans certains, cas des dispositifs intermédiaires ont été mis en place -nomination de référents par quartier. Même s'ils sont maintenus au niveau central, tous les services doivent intégrer la priorité territoriale -y compris les services fonctionnels-, mais à chaque fois de manière différente. Structures déconcentrées dans les Secteurs Les services municipaux des domaines techniques, social ou d'animation avaient déjà une organisation sectorisée. La territorialisation a donc moins consisté à déconcentrer du personnel -même si cela a été le cas- qu’à harmoniser leurs références territoriales et surtout à mettre en place de nouvelles structures de coordination transversale. Le service DSU, qui avait initié une approche transversale et de coordination des services, avec six coordinateurs dans six quartiers, a été intégré à la démarche et à la nouvelle équipe territoriale mise en place. L'organisation mise en place repose sur la présence, dans chacun des cinq Secteurs : D’un pôle chargé des orientations générales et de la coordination : Maires adjoints de quartiers et un membre de la direction générale, qui encadre les responsables techniques et animation. De trois pôles opérationnels : - Un pôle chargé du cadre de vie quotidien et des interventions techniques. Ce pôle est placé sous la responsabilité d’un responsable technique de secteur -RTS- qui coordonne une équipe technique territorialisée -voirie propreté, voirie travaux, atelier, travaux bâtiments, sports, propreté des bâtiments. Le RTS gère l'activité, les priorités d'intervention des équipes des différents services techniques de proximité, mais pas directement du personnel. Ce choix a été fait pour maintenir un lien entre les équipes et un service thématique afin de garder une articulation constante entre territoire et thématique. Il répond au souci de ne pas trop alourdir la tâches des responsables de territoire par de la gestion pour se consacrer à la relation avec la population et l’amélioration de la transversalité entre services. - Un pôle chargé de l’animation socio-culturelle. Ce pôle est placé sous la responsabilité d’un Responsable de Secteur pour l’Animation (RSA) qui coordonne une équipe territorialisée (jeunesse, enfance, culture, social). Il n'a pas plus que le RTS de relation de supérieur hiérarchique avec les agents. - Un pôle chargé de la vie citoyenne et des projets de quartier, avec un coordinateur de projet de quartier développement social urbain. A terme, cette organisation sera complétée, sur trois des cinq secteurs, par un pôle prestations administratives, accès aux droits, prenant la forme d'un Pôle d’Information Multi Services (PIMS). Ce type d'équipement, qui fonctionne suivant une logique de plate-forme de services publics, existe déjà depuis 2 ans et demi sur l'un des cinq Secteurs. En matière d' implantations physiques, cinq antennes implantées dans les quartiers sont ouvertes au public et accueillent les responsable des trois pôles. Dans chaque antenne, une secrétaire/accueil et deux arpenteurs assistent RTS et RSA. Les arpenteurs sont en particulier chargés de détecter les problèmes, d’informer la population, etc. Au total, 700 agents ont été redéployés dans les Secteurs. Les équipes territoriales sont chargées de répondre, dans le cadre le plus transversal possible, aux besoins quotidiens des habitants et de faire le relais avec les service centraux. En application d’un principe de subsidiarité, l’équipe territoriale constitue le point d’entrée de droit commun dans les services municipaux. Seul ce qui ne peut pas être traité par les équipes territoriales remonte au niveau central. Ainsi, pour toutes les interventions de nature technique, l’antenne de secteur et le Responsable Technique de Secteur constituent le guichet unique des demandes, tant de la population que des responsables d’établissement. A partir de cette demande, le RTS peut agir directement avec ses moyens propres ou bien faire appel aux moyens centraux qui doivent être, dans la mesure du possible, à sa disposition, dans la mesure où la territorialisation doit être la priorité de tous. Ce dernier point montre que la "territorialisation" ne se résume pas aux équipes territoriales. Ce sont les personnes, les structures visibles au contact, mais la territorialisation, qui est aussi l’amélioration du service public au travers d’une plus grande proximité, ne peut résulter que de la mobilisation de l’ensemble de la Commune. Conseils de Quartier Les élus de quartier sont les interlocuteurs directs des Conseils de Quartier. Au plan administratif, l’équipe territoriale est en relation étroite avec le Conseil de Quartier. Par ailleurs sont mis en place d’autres dispositifs de participation des habitants souvent pilotés par le DSU mais auxquels sont intégrées les antennes avec le Responsable Technique de Secteur et le Responsable de Secteur pour l'Animation. Enjeux et perspectives Lien avec les démarches participatives (dans cette dimension enjeux et perspectives ) ? ? ? ? ? Une démarche pour dépasser les obstacles Dans le cadre de la mise en oeuvre opérationnelle de la territorialisation, plusieurs difficultés ont progressivement émergé : L’exigence de la polyvalence globale du dispositif a pu faire craindre aux agents concernés une exigence de polyvalence individuelle, source de déqualification professionnelle. Dans un contexte budgétaire difficile et avec une réorganisation sans effectifs supplémentaires, la territorialisation a pu susciter des interrogations, notamment avec la crainte d’une inflation de la demande liée à une plus grande proximité avec les habitants. Les positionnements nouveaux de cadres intermédiaires à l’intersection du thématique et du territorial ont dû, surtout au demarrage, faire l’objet d’ajustements importants. Pour "lever" les nombreuses difficultés qui se sont fait jour au fur et à mesure de l’application de la territorialisation, le dispositif s’est appuyé sur : - La participation active des agents à l’élaboration. - Des logiques expérimentales sur certains champs d’action. - L’expérience accumulée par la mission Développement Social Urbain dans les approches transversales. Actuellement, sans que l'on dispose d’outils de mesures extrèmement précis -ce qui constitue un objectif-, les effets du dispositif sont importants en terme de visibilité de l’action, de cohérence de l’action municipale, de suivi et de lisibilité de l’action dans les quartiers, d’une meilleure articulation entre politiques territoriales et thématiques. Ces effets ont pu être mesurés à la fois au sein des Conseils de Quartier que par les réactions des habitants au niveau des antennes de quartiers. Le fait d’avoir un interlocuteur identifié dans le quartier chargé de régler les questions quotidienne est particulièrement apprécié. Approfondir le lien avec les services centraux, compléter les plateformes de services publics, évaluer Le choix par la ville de Montreuil d’un "modèle" de territorialisation global est un choix de long terme qui vise à une cohérence forte. Cependant, après trois ans, le processus est loin d’être abouti. Il faut notamment veiller à l’implication des services centraux, enjeu qui devient réellement stratégique aujourd’hui dans la mesure où les dispositifs territoriaux sont en place. La constitution effective de lieux de dialogue -et aussi d’arbitrage quand c’est nécessaire-, l’amélioration de la circulation de l’information entre le territorial et le thématique, la mise en place de deux nouvelles plate forme de services publics sur des territoires non couverts constituent les perspectives d’actualité. La mise en place d’une démarche qualité et d’une évaluation en continu constituent également des outils indispensables au pilotage et à la perennité de la démarche de territorialisation engagée. Contacts Mairie de Montreuil : 01 48 70 69 00 Simon Movermann Directeur